opiniones

11 diciembre del 2003

La Asociación Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ANCON) presentó ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, una demanda contencioso- administrativa de nulidad, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003 por medio del cual se adiciona un párrafo final al artículo quinto del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 que creó el Parque Nacional Volcán Barú, con el fin de justificar legalmente la construcción de la carretera Boquete-Cerro Punta, a través de esta importante áreas protegida.

Tal demanda, --- interpuesta por la firma Morgan & Morgan en nombre y representación de ANCON --- precisó que el Decreto Ejecutivo No. 107 publicado en Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003, modifica el Decreto que creó el Parque Nacional Volcán Barú, a fin de permitir sobre él la construcción del "Camino Ecológico" a pesar de no existir, a la sazón, aprobación del Estudio de Impacto Ambiental por parte de la ANAM.

"El camino que se quiere construir, de acuerdo al Contrato Administrativo demandado invade el Parque Nacional Volcán Barú (PNVB), así como áreas comprendidas dentro del Corredor Biológico Mesoamericano y potencialmente pone en peligro la biodiversidad del lugar y los ecosistemas", subrayó el recurso legal.

Igualmente, el Decreto No. 107 viola el artículo 629 del Código Administrativo, respecto a lo que le corresponde al presidente de la República como suprema autoridad administrativa, toda vez que el Ejecutivo se ha excedido e, incluso, ha dado al traste con "la filosofía, espíritu y letra del Decreto No.40 de 1976, ya que éste cuerpo propugna por una verdadera protección de nuestro ecosistema hecho éste del cual resulta apenas evidente, ser contrario a la construcción de la carretera Boquete-Cerro Punta".

El Decreto No. 107 también viola el artículo 13 de la Ley No. 1 de 1994, (Ley Forestal), que establece que la administración de los bosques y terrenos que constituyen el patrimonio forestal del Estado, corresponderá al INRENARE (actual ANAM), ya que la Presidenta de la República, no sólo está rebasando los límites legales que le corresponden, sino que, además, usurpa funciones que le son privativas a la ANAM ya que es ésta última --- y no otra entidad de derecho público --- quien tiene la obligación de imponer todo el tratamiento aplicable a la administración de bosques y terrenos.

"El Decreto Ejecutivo censurado permite la construcción del denominado camino ecológico, sin haber consultado a la ANAM, sino que, a contrapelo de la ley, permite su construcción aun cuando no ha mediado, a la fecha de expedirse dicha resolución, ninguna aprobación o consentimiento por parte de la ANAM. Dicho en lenguaje vernacular, se ha optado por colocar la carreta antes que los bueyes, con lo cual resulta violentado lo dispuesto en el Artículo 13 de la citada Ley No. 1 de 1994", precisó el recurso legal.

La demanda destacó que el Decreto No. 107 viola el artículo 25 de la Ley Forestal, el cual platea que los bosques de protección y especiales sólo podrán ser sometidos a actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de su creación, con base a sus respectivos planes de manejo y a normas técnicas determinadas por la ANAM. La creación del "camino ecológico" autorizado por este Decreto, de ninguna forma puede considerarse como una actividad de aprovechamiento compatible con la naturaleza y objetivos del parque, indicó.

"Todo lo contrario, la autorización para la construcción del supuesto camino ecológico pareciera ir directamente en contravención de los objetivos que llevaron a la creación del PNVB ya que, como mínimo, el controvertido proyecto en nada contribuye a que el PNVB se mantenga como "centro de recreación, investigación científica y educación", subrayó la demanda.

Otra norma violado por el Decreto No. 107 es el artículo 3 del Código Civil, según el cual las leyes no tendrán efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos, puesto que la adición de un párrafo al Decreto No. 40 de 1976, ha pretendido retrotraer en el tiempo y espacio un tratamiento respecto del "Camino Ecológico" que dista diametralmente de las condiciones bajo las cuales surgió a la vida jurídica el Decreto No. 40 de 1976.

En ese sentido, la demanda plantea que no es viable --- vía adición --- incorporar un texto, máxime cuando resulta contrario al espíritu y letra del Decreto No. 40 de 1976, toda vez que ello implicaría darle efectos retroactivos al nuevo Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003. "Obsérvese que se indica en el Decreto No. 107 que la ANAM queda facultada para disponer 'todo lo conducente para que la construcción y mantenimiento del Camino Ecológico no afecte los Planes de Conservación y Manejo del Parque Nacional Volcán Barú', siendo que dicha entidad ni siquiera existía para el año de 1976", subrayó.

El Decreto 107 viola el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 59 de 16 de marzo de 2000, el cual señala que "ninguno de los proyectos afectos a la exigencia de someterse al Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental podrá ser aprobado, autorizado, permitido, concedido o habilitado por autoridad alguna, sin contar con...la Resolución Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente, para los Estudios de Impacto Ambiental Categoría II y III, y sin cumplir con los demás requisitos legales y administrativos previstos en la legislación vigente".

De acuerdo a esta norma y con el principio de seguridad jurídica consustancial con todo acto público, en ningún caso se puede siquiera pretender regular actividades que afecten reservas ecológicas, sin contar con la previa aprobación del estudio de impacto ambiental. Por lo tanto, el Decreto 107 pone los bueyes delante de la carreta al disponer la construcción "a rajatabla" del camino ecológico, y luego facultar a la ANAM para que disponga lo conducente para que la construcción y mantenimiento de esta carretera no afecte los planes de conservación y manejo del Parque Nacional Volcán Barú.

ANCON solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos del Decreto Ejecutivo No. 107, para evitar un perjuicio notoriamente grave, periculum in mora, de difícil o imposible reparación. "En el fondo, lo que pretende el malogrado Decreto No. 107 de 13 de noviembre de 2003, es 'legalizar' de alguna manera la construcción del denominado Camino Ecológico, toda vez que pareciera pretenderse subsanar algunos de los vicios legales que gravitan en torno a ésta polémica", puntualizó ANCON.

Anteriormente ANCON presentó sendas demandas de nulidad ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia con el objeto de que se declare nulo, por ilegal, tanto la Resolución de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002, como el Contrato No. DINAC-1- 119-02 de fecha 13 de febrero de 2002 suscrito por Ministerio de Obras Públicas (MOP) y Constructora Urbana, S.A. (CUSA), para la construcción de la carretera Boquete-Cerro Punta.

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD

ASOCIACION NACIONAL PARA LA CONSERVACION DE LA NATURALEZA (ANCON) DEMANDA QUE SE DECLARE NULO, POR ILEGAL, EL DECRETO EJECUTIVO No. 107 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2003, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL No. 24,937 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2003

HONORABLE MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

Nosotros, MORGAN & MORGAN, sociedad de abogados en ejercicio, con domicilio en Nueva Urbanización Obarrio, Calle 53 Este, Torre Swiss Bank, Piso 16 de ésta ciudad, lugar donde recibimos notificaciones personales, actuando en nombre y representación de la ASOCIACI”N NACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA (ANCON), entidad sin fines de lucro, organizada y existente de conformidad con las leyes de la República de Panamá, debidamente inscrita a la Ficha 3645, rollo 919, imagen 0013 de la Sección de Micropelículas (Mercantil) del Registro Público, cuyo Apoderado General es el señor LENIN LIDER SUCRE, varón, panameño, mayor de edad, soltero, con cédula de identidad personal número 8-301-581, por este medio interponemos formal demanda contencioso - administrativa de nulidad, para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 107 de fecha 13 de noviembre de 2003 suscrito por la Presidenta de la República, Doña Mireya Moscoso, con la participación del señor Ministro de Economía y Finanzas, Norberto Delgado Durán, por medio del cual, entre otras cosas, se adiciona un párrafo final al artículo quinto del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976.

I. PARTES EN EL PROCESO Y SUS REPRESENTANTES

Las partes en el proceso que está por iniciarse son las siguientes:

A. DEMANDANTE

Está constituida por la ASOCIACION NACIONAL PARA LA CONSERVACION DE LA NATURALEZA (ANCON), cuyas generales aparecen descritas en la entrada del presente libelo.

B. DEMANDADA

Debe tenerse como parte demandada a la Presidenta de la República, autora de la resolución que se impugna, quien será representada en el proceso por la señora Procuradora de la Administración, cargo que ejerce la Lic. Alma Montenegro de Fletcher, localizable en las instalaciones de esta dependencia pública, ubicadas entre avenida Perú y Avenida Cuba, quien intervendrá en defensa del acto administrativo impugnado.

II. LO QUE SE DEMANDA

Solicitamos que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, con audiencia de la Procuradora de la Administración, y previo trámite normado en la Ley, declare nulo por ilegal el Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial No. 24, 937 de 13 de noviembre de 2003, por medio del cual, entre otras cosas, se adiciona un párrafo final al artículo quinto del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976.

(COPIAR RESOLUCION)

III. HECHOS EN QUE SE FUNDA LA DEMANDA:

1. Mediante Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976, se estableció el Parque Nacional Volcán Barú, en lo sucesivo PNVB, en la provincia de Chiriquí. Dicho Decreto No. 40, en su Artículo 3., establece que las tierras constitutivas del PNVB, se considerarán "tierras forestales y bosques especiales," por lo que declara dichas tierras "como parte del Patrimonio Forestal del Estado."

2. Mediante la Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994, se estableció la Legislación Forestal en la República de Panamá. El Artículo 2 de dicha Ley establece que el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE) "será el organismo que velará por el cumplimiento de esta Ley y de los reglamentos que originen su aplicación."

3. Mediante la Ley No. 41 de 1 de julio de 1998, "Ley General del Ambiente de la República de Panamá," se creó la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Dicha Ley No. 41 establece lo siguiente en el numeral 7 del Artículo 7, relativo a las atribuciones de ANAM:

". . . asumir todas las representaciones y funciones que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén asignadas al Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE)."

4. De conformidad con lo anterior, es ANAM la autoridad competente para gestionar los parques nacionales de una forma sostenible.

5. El 4 de diciembre de 2002, se aprobó la Resolución de Gabinete No. 123, mediante la cual se exceptúa al Ministerio de Obras Públicas del requisito de selección de contratista, y se le autoriza para contratar de forma directa a la empresa Constructora Urbana, S.A., para el diseño, financiamiento y construcción del camino ecológico Boquete-Cerro Punta.

6. El Ministerio de Obras Públicas, en apego a lo dispuesto por la Resolución de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002, suscribió con Constructora Urbana, S.A. el Contrato No. DINAC-1-119-02 de fecha 13 de febrero de 2002, "para el diseño, financiamiento, estudio de impacto ambiental y construcción del camino ecológico Boquete-Cerro Punta", objeto de la presente acción pública de nulidad.

7. La ASOCIACION NACIONAL PARA LA CONSERVACION DE LA NATURALEZA (ANCON), entre otros, han propuesto sendas demandas de nulidad ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia con el objeto de que se declare nulo, por ilegal, tanto la Resolución de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002, como el Contrato No. DINAC-1- 119-02 de fecha 13 de febrero de 2002 suscrito por Ministerio de Obras Públicas (MOP) y Constructora Urbana, S.A. (CUSA).

8. El Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003 atacado por esta vía, ha sido publicado en la Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003; esto es, con posterioridad a la promoción de sendas demandas de nulidad, entre otras, por parte de LA ASOCIACION NACIONAL PARA LA CONSERVACION DE LA NATURALEZA (ANCON).

9. El Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003, incorpora un párrafo final al Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 por medio del cual se creó la Reserva Ecológica Parque Nacional Volcán Barú (PNVB), a fin de permitir sobre él la Construcción del "Camino Ecológico" a pesar de no existir, a la sazón, aprobación por parte de la ANAM de Estudio de Impacto Ambiental.

10. El camino que se quiere construir, de acuerdo al Contrato Administrativo demandado invade el Parque Nacional Volcán Barú (PNVB), así como áreas comprendidas dentro del Corredor Biológico Mesoamericano y potencialmente pone en peligro la biodiversidad del lugar y los ecosistemas.

11. El Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003, infringe, entre otros, el Código Administrativo, la Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994, la Ley No. 38 de 2000, y el Código Civil.

IV. DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCI”N.
El Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003, infringe las siguientes disposiciones legales:

A - Violación del artículo 629 del Código Administrativo de la República de Panamá, el cual reza a continuación:

Artículo 629. Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa:

1. Cuidar de la exacta y debida inversión de las rentas de establecimientos públicos de cualquier género, cuya administración esté confiada al Gobierno de la República.

2. Hacer que todos los funcionarios del orden político y municipal llenen oportuna y debidamente sus deberes.

3. Dirigir la acción administrativa nombrando y removiendo sus agentes, reformando o revocando los actos de éstos y dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración.

4. Auxiliar la justicia en los términos que determina la ley.

5. Ejercer el derecho de vigilancia o inspección sobre las corporaciones oficiales y establecimientos públicos.

6. Revisar los acuerdos y los demás actos de los Consejos Municipales y suspenderlos por medio de resoluciones razonadas y únicamente por motivos de inconveniencia e ilegalidad.

El Presidente puede o no avocar el conocimiento de los asuntos resueltos por los Alcaldes, pero para que pueda avocarlos es necesario que de dichos asuntos hayan conocido antes los respectivos Gobernadores.

7. Estatuir lo que pertenece a la Policía, sin contravenir a la Constitución o a las leyes.

8. Resolver las consultas que se le hagan relativamente a la manera de aplicar las leyes de los ramos administrativos y fiscal.

9. Visitar por sí cuando lo estime conveniente, y mensualmente por medio de sus agentes, las oficinas de manejo o inversión de las rentas nacionales y las demás oficinas y establecimientos públicos, y dictar las medidas conducentes a fin de evitar los defectos que notare, sin que pueda tratar de ejercer influencia en la manera como deben decidirse asuntos que no sean de su competencia.

10. Promover la construcción de cárceles de todos los establecimientos de esta clase y los de castigo que existan en la capital, y cuidar de que haya en ellos seguridad debida y de que se observen escrupulosamente los respectivos reglamentos.

11. Expedir los reglamentos convenientes para la ejecución de las leyes cuando sea necesario.

12. Pedir los informes que necesite a cualquier empleado para el oportuno y eficaz cumplimiento de sus deberes.

13. Arreglar la contabilidad de los fondos públicos de la Nación y de los Distritos, respetando las disposiciones de las leyes.

14. Conceder licencia a los empleados nacionales para separarse de sus destinos en la forma y términos establecidos por las leyes o los reglamentos respectivos, si tal facultad no está atribuida a otro empleado.

15. Resolver si deben admitirse o no las fundaciones y donaciones a favor de los establecimientos administrados por el Gobierno.

16. Promover por medio del Ministerio Público la anulación de los acuerdos de los Consejos Municipales cuando a su juicio no sean aceptables.

17. Suspender la provisión de cualquier empleo que le esté confiada si, a su juicio, no se necesita para el buen servicio público exceptuando los creados por la Constitución.

18. Remover los empleados de su elección, salvo cuando la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción.

19. Nombrar interinamente, en receso de la Asamblea Nacional, los empleados que ésta debiera elegir, siempre que falten y no haya suplentes que puedan reemplazarlos.

20. Conocer, en receso de la Asamblea Nacional, de las excusas y renuncias de los empleados que debieran hacerlas valer ante dicha corporación.

21. Dar instrucciones a los Agentes del Ministerio Público para mejor defensa de los intereses de la Nación.

22. Suspender a los empleados de su elección cuando sea necesario por causa criminal y el tribunal lo decrete. En receso de la Asamblea, ejercerá esta facultad respecto de los empleados que debieran ser suspendidos por dicha corporación, exceptuando los que haya de juzgar la misma Asamblea.

23. Distribuir entre las Secretarías de Estado los asuntos de la Administración, según sus afinidades.

24. Formar, hacer circular y poner a la venta pública, a precio moderado, un Manual del Funcionario del Distrito, que contenga clara y minuciosamente todos los deberes de éstos; hacer nuevas ediciones a medida que el consumo o las novedades de la legislación lo requieran, y cuidar de que en el Archivo de todo empleado que deba consultarlo, haya siempre un ejemplar.

25. Visitar, por lo menos, una vez durante su período constitucional, todas o la mayor parte de las Provincias de la República y presentar a la Asamblea Nacional, en las sesiones posteriores a la visita que haga, un informe especial de las providencias que haya dictado para regularizar el buen servicio público, proponiéndole las medidas que crea conveniente o que deban dictarse."

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo impugnado, ha violado de modo directo por omisión la norma legal transcrita, toda vez que ella, en desarrollo del sacrosanto principio de alcurnia constitucional conforme al cual los servidores públicos sólo pueden llevar a cabo todo aquéllo expresamente contemplado en la ley, establece de modo taxativo cuáles son los actos que pueden ser ejercitados por quien ostente el cargo de presidente de la República, excluyéndose, toda posibilidad de legislar -vía decretos ejecutivos,- salvo aquéllos supuestos que la ley permite, y, en algunos casos, previa autorización de la Asamblea Legislativa.

Dicho de otro giro, si bien es dable que el ejecutivo dicte decretos con el objeto de desarrollar leyes que hayan sido debidamente aprobadas a través de los procedimientos establecidos, ello únicamente resulta viable en tratándose de actos que pretendan reglamentar las materias objeto de análisis o estudios por parte de la ley y no, como ha sido el presente caso, para exceder e, incluso, ir al traste de la filosofía, espíritu y letra del Decreto No. 40 de 1976, ya que éste cuerpo propugna por una verdadera protección a nuestro ecosistema - hecho éste del cual resulta apenas evidente, ser contrario a la construcción de la carretera Cerro Punta-Boquete.

B - Violación del artículo 13 de la Ley No. 1 de 1994, "Por La Cual Se Establece La Legislación Forestal En La República de Panamá y Se Dictan Otras Disposiciones," el cual reza a continuación:

"Artículo 13: La administración de los bosques y terrenos que constituyen el Patrimonio Forestal del Estado, corresponderá al INRENARE. Este organismo, mediante Resolución de Junta Directiva, establecerá normas de manejo y aprovechamiento a que deberá someterse el Patrimonio Forestal del Estado" (la subraya es nuestra).

CONCEPTO DE LA VIOLACION

La norma citada ha sido infringida directamente, en concepto de violación directa por omisión. Tal y como se ha señalado con anterioridad, de conformidad con el Decreto No. 40 de 1976, el Parque Nacional Volcán Barú (PNVB) forma parte del Patrimonio Forestal del Estado y, por consiguiente, de conformidad con el citado Artículo 13 de la Ley No. 1 de 1994, su administración corresponde al INRENARE (hoy ANAM) de modo que, al expedirse el Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, la Presidenta de la República está no sólo rebasando los límites legales que, respecto de sus atribuciones legales le corresponden con arreglo a derecho sino que, además, usurpa funciones que le son privativas al INRENARE (hoy ANAM) ya que, es ésta última-y no otra entidad de derecho público-, quien tiene la obligación de imponer todo el tratamiento aplicable a la administración de bosques y terrenos.

El Decreto Ejecutivo censurado permite la construcción del denominado camino ecológico, sin haber consultado a la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) sino que, a contrapelo de la ley, permite su construcción aun cuando no ha mediado, a la fecha de expedirse dicha resolución, ninguna aprobación o consentimiento por parte de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Dicho en lenguaje vernacular, se ha optado por colocar la carreta antes que los bueyes, con lo cual resulta violentado lo dispuesto en el Artículo 13 de la citada Ley No. 1 de 1994.

D - Violación del artículo 25 de la Ley No. 1 de 1994, "Por La Cual Se Establece La Legislación Forestal En La República de Panamá y Se Dictan Otras Disposiciones," el cual reza a continuación:

"Artículo 25: Los bosques de protección y especiales sólo podrán ser sometidos a actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de su creación, con base a sus respectivos planes de manejo y a normas técnicas determinadas por el INRENARE. Estos serán reglamentados por la Junta Directiva del INRENARE" (la subraya es nuestra).

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo censurado ha infringido de modo patente por omisión la norma citada, toda vez que al permitir contra lege la Construcción del Camino Ecológico, dicha decisión se aparta diametralmente de las actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de la creación del Parque Nacional Volcán Barú (PNVB), acorde con lo dispuesto en la parte motiva del Decreto No. 40 de 1976 que dispone:

"CONSIDERANDO
. . .
. . .

Que el Volcán Barú, por sus características escénicas naturales, biológicas y geológicas únicas en el país, debe servir como centro de recreación, investigación científica y educación a nivel nacional e internacional, y como parte del desarrollo turístico del país.

Que las tierras del Volcán Barú y áreas adyacentes se han visto en repetidas ocasiones afectadas por deslizamientos, derrumbes e inundaciones . . . por razón de la explotación irracional y altamente destructiva de que han sido objeto los recursos naturales renovables del área" (la subraya es nuestra).

De lo anterior queda claro que la creación del "camino ecológico" cuya construcción se autoriza en virtud del Decreto Ejecutivo atacado, de ninguna forma puede considerarse como una actividad de aprovechamiento compatible con la naturaleza y objetivos de la creación del PNVB, tal como así lo ordena expresamente el artículo 25 de la Ley No. 1 de 1994. Todo lo contrario, la autorización para la construcción del supuesto camino ecológico pareciera ir directamente en contravención de los objetivos que llevaron a la creación del PNVB ya que, como mínimo, el controvertido proyecto en nada contribuye a que el PNVB se mantenga como "centro de recreación, investigación científica y educación."

Por otra parte, aun en el supuesto hipotético de que tal camino tuviese una finalidad ecológica, que no la tiene pues la que se expresa en los considerandos del Decreto Ejecutivo atacado contempla otros objetivos distintos (v.gr. "necesidades de satisfacer otras necesidades socioeconómicas del país), lo cierto es que la entidad competente para determinar si tal obra está comprendida dentro de la materia ambiental es la ANAM, sucesora de INRENARE como lo dispone expresamente la norma ahora examinada, de modo que al disponerse sobre una materia que está reservada a una Institución estatal específica, infringe directamente la norma transcrita en concepto de violación directa por omisión.

E - Violación del artículo 3, numerales 1 y 11, de la Ley No. 1 de 1994, "Por La Cual Se Establece La Legislación Forestal En La República de Panamá y Se Dictan Otras Disposiciones," el cual reza a continuación:

"Artículo 3: Se declaran de interés nacional y sometido al régimen de la presente Ley todos los recursos forestales existentes en el territorio nacional. Para tal efecto, constituyen objetivos fundamentales del Estado las acciones orientadas a:

1.Proteger, conservar e incrementar los recursos forestales existentes en el país y promover su manejo y aprovechamiento racional y sostenible;
...
11. Armonizar los planes y proyectos nacionales de producción y desarrollo, con la utilización y conservación de los recursos forestales" (la subraya es nuestra).

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo censurado ha violado de modo directo por omisión la disposición citada, toda vez que si por una parte, tenemos que el Parque Nacional Volcán Barú (PNVB) constituye un recurso forestal en nuestro país, debemos indefectiblemente concluír, por otra parte, que todo el régimen o tratamiento aplicable a sus labores de aprovechamiento o desarrollo se encuentra supeditado exclusivamente a lo normado en la ley 1 de 1994, por lo que mal puede un Decreto Ejecutivo pretender regular una actividad que se encuentra cobijada al amparo de una norma de rango superior.

Dicho de otro giro, el Decreto Ejecutivo censurado al usurpar atribuciones y facultades que le son privativas de la ley 1 de 1994, viola de modo directo por omisión los artículos 3, numerales 1 y 11, de la Ley No. 1 de 1994.

F - El Decreto Ejecutivo censurado viola de modo directo por omisión el artículo 3 del Código Civil que dispone:

"Las leyes no tendrán efecto retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos."

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo censurado ha violado de modo directo por omisión la norma transcrita, toda vez que, vía la adición de un párrafo al Decreto No. 40 de 1976, ha pretendido retrotraer en el tiempo y espacio un tratamiento respecto del "Camino Ecológico" que dista diametralmente de las condiciones bajo las cuales surgió a la vida jurídica el Decreto No. 40 de 1976.

Dicho de otro modo, resulta francamente inverosímil el que se incorpore en virtud del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, una circunstancia que, al ser completamente disímil al Decreto No. 40 de 1976, no permite, por tanto, su adición en la forma contemplada. Si se ha optado por la fórmula de la "adición", resulta entonces que el párrafo ahora adicionado se incorpora a su vez a un texto o cuerpo legal que tiene sus orígenes en el año de 1976. Lo anterior sería, quizás, admisible si quienes dictaron el Decreto Ejecutivo No. 40 de 1976 ostentaron no sólo una clarividencia digna de encomio, sino que sus facultades de profetas del futuro pudieran, incluso, compararse a las del francés Michel de Nostradamus, del siglo XVI, a tal extremo que hubiesen podido vaticinar que a casi 30 años de haberse expedido el Decreto No. 40 de 1976, surgiría para el órgano ejecutivo del año 2003, "la necesidad de construir el Camino Ecológico", mismo que, para colmos, ni siquiera ha sido definido en el Decreto No. 107 de 13 de noviembre de 2003.

Por todo lo anterior, si tenemos por una parte que las leyes no tienen efecto retroactivo y, por la otra, que se ha optado por la técnica de la "adición", debemos concluír, sin ambages, que no resulta viable -vía adición, -incorporar un texto, máxime cuando resulta contrario al espíritu y letra del Decreto No. 40 de 1976, toda vez que ello implicaría darle efectos retroactivos al nuevo Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003. Obsérvese que se indica en el Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003 que la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) queda facultada para disponer "todo lo conducente para que la construcción y mantenimiento del Camino Ecológico no afecte los Planes de Conservación y Manejo del Parque Nacional Volcán Barú", siendo que dicha entidad ni siquiera existía para el año de 1976.

G- El Decreto Ejecutivo demandado viola por omisión el artículo 15 del Código Civil que dispone:

"Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución o a las leyes."

CONCEPTO DE LA VIOLACION

Como resultado directo de la infracción que, respecto de la ley 1 de 1994, incurre el Decreto Ejecutivo demandado, según hemos indicado, la norma legal transcrita ha sido violada de modo directo por omisión, toda vez que se pretende la aplicación del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, siendo que ello al vulnerar de modo directo una norma legal de rango superior, (ley 1 de 1994) implica una preclara violación del artículo 15 del Código Civil.

Por virtud de lo anterior, si la aplicación a ultranza del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, resulta contraria a la ley 1 de 1994, según hemos apuntado, debemos concluir que ello implica una violación directa por omisión del artículo 15 del Código Civil citado, circunstancia que deberá ser evaluada por su despacho en su oportunidad.

H- El Decreto Ejecutivo demandado viola por omisión el artículo 36 de la ley No. 38 de 2000 que dispone:

"Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos."

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo censurado viola de modo directo por omisión la norma transcrita, toda vez que impone un tratamiento en materia de la Construcción del denominado "Camino Ecológico", siendo que es la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) quien, bajo lo dispuesto en la ley 1 de 1994, puede de modo privativo regular todo lo atinente al desarrollo de áreas y reservas forestales.

Como resultado de lo anterior, el decreto ejecutivo atacado usurpa funciones que no son de su incumbencia con lo cual, en últimas, resulta violado de modo patente el principio cobijado en la norma indicada.

I- El Decreto Ejecutivo demandado viola por omisión el artículo 752 del Código Administrativo que dispone:

"Las autoridades de la República han sido instituídas para proteger a todas las personas residentes en Panamá, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos.

Tambien han sido instituídas para la administración y fomento de los intereses públicos, a fin de que marchen con la apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento de la nación"

CONCEPTO DE LA VIOLACION

El Decreto Ejecutivo censurado, al pretender imponer la Construcción del "Camino Ecológico", a contrapelo de lo dispuesto en normas jerárquicas superiores (v. ley 1 de 1994, entre otras) que no lo permiten, desatiende el sentido y tenor literal de la excerta transcrita, cual es, por parte de la Administración, el deber de asegurar el respeto de los derechos y la ley, en procura de la preservación de intereses públicos.
Al pretenderse, vía el Decreto Ejecutivo demandado, trastocar o mejor dicho, usurpar funciones que le son privativas de la ANAM, se está atentando contra los principios por los que pregona la norma transcrita y que suponen, en últimas, un respeto al principio de legalidad, hoy conculcado en virtud de la resolución in comento.

J - El Acto Administrativo demandado infringe el Artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 59 de 16 de marzo de 2000, el cual reza a continuación:

"Artículo 4. Ninguno de los proyectos afectos a la exigencia de someterse al Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental podrá ser aprobado, autorizado, permitido, concedido o habilitado por autoridad alguna, sin contar con . . . la Resolución Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente, para los Estudios de Impacto Ambiental Categoría II y III, y sin cumplir con los demás requisitos legales y administrativos previstos en la legislación vigente" (la subraya es nuestra).

CONCEPTO DE LA VIOLACION

La disposición citada ha sido violada de modo directo por omisión, al exceptuarse del ámbito de restricciones aplicables a actividades que pudieren desarrollarse en la Reserva Nacional Parque Nacional Volcán Barú (PNVB), la "construcción y mantenimiento del Camino Ecológico", siendo que, acorde con la norma transcrita y con el principio de seguridad jurídica consustancial con todo acto público, en ningún caso se puede siquiera pretender regular actividades que afecten reservas ecológicas, sin contar con la PREVIA aprobación del estudio de impacto ambiental.

En el presente caso, e inversamente proporcional a lo que ordena la norma in examine, se ha dispuesto la contrucción a raja tabla del denominado Camino Ecológico para luego facultar a la ANAM "para que disponga todo lo conducente para que la construcción y mantenimiento del Camino Ecológico no afecte los Planes de Conservación y Manejo del Parque Nacional Volcán Barú"; repetimos, la carreta antes que los bueyes.

La más simple lectura del Artículo 48 del citado Decreto Ejecutivo No. 59 de 2000, demuestra el orden cronológico de eventos que rige el proceso de evaluación de impacto ambiental, cuando vemos que dicha disposición establece que una vez preparado y presentado el estudio de impacto ambiental correspondiente a una determinada obra, la ANAM "emitirá una Resolución Ambiental aprobatoria o de rechazo" para, posteriormente, poder disponerse acerca de la construcción del Camino Ecológico.

Es evidente, en consecuencia, que a la fecha del acto administrativo impugnado, aún no se había confeccionado el estudio de impacto ambiental correspondiente, por lo que resulta imposible que para dicha fecha se haya emitido una Resolución Ambiental de ANAM aprobando un estudio de impacto ambiental que aún no existía.

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

Solicitamos respetuosamente que, en atención a los hechos y motivos que seguidamente expondremos, se decrete la suspensión provisional de los efectos del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, para evitar un perjuicio notoriamente grave, periculum in mora, de difícil o imposible reparación.

En el fondo, lo que pretende el malogrado Decreto No. 107 de 13 de noviembre de 2003, es "legalizar" de alguna manera la construcción del denominado Camino Ecológico, toda vez que pareciera pretenderse subsanar algunos de los vicios legales que gravitan en torno a ésta polémica. Es un hecho de conocimiento de la Sala que la ASOCIACION NACIONAL PARA LA CONSERVACION DE LA NATURALEZA (ANCON) ha presentado ante vuestra corporación sendas demandas de nulidad en contra de la Resolución de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2003, y del Contrato N. DINAC-1-119-02 de fecha 13 de febrero de 2002 suscrito por Ministerio de Obras Públicas (MOP) y Constructora Urbana, S.A. (CUSA), en las cuales se ha destacado, entre otras normas legales infringidas, aquéllas contempladas en el Decreto No. 40 de 1976, mismo que ahora en un giro de ciento ochenta grados resulta alterado, contrariando los propios fines que animaron su expedición, para permitir desesperadamente la construcción de ésta vía.

Dicha carretera se planea construir dentro de un área de alta sensibilidad ecológica del PNVB, área sensible y única, que fue seleccionada como el área núcleo de la RESERVA DE LA BIOSFERA LA AMISTAD- PANAM¡, en las tierras altas occidentales de la República de Panamá. También forma parte de las áreas protegidas del Corredor Biológico Mesoamericano y es parte de la Eco-Región de las Montañas de Talamanca (Costa Rica y Panamá) donde se encuentran decenas de especies de flora y fauna endémicas. También es uno de los principales reservorios del ecosistema denominados bosque nubosos y montanos de Panamá, importantes para el régimen hidrológico de las dos cuencas hidrográficas más importantes del occidente de Panamá. Lo que es peor, diversos estudios han estimado que en esa área son deforestadas entre 900 a 2,000 hectáreas por año, sin restricción a la tala, quema, ganadería, cacería, y demás, a pesar de las disposiciones del Decreto No. 40 de 1976.

Aunado a lo anterior, también debe tener presente el señor magistrado sustanciador y demás magistrados de la Sala Tercera, que en el caso subjúdice no se ha aprobado el estudio de impacto ambiental que, de manera previa, exige la ley para la construcción del proyecto vial controvertido; de esa manera, al proferirse la autorización expresa que contiene el decreto ahora impugnado, resulta palmaria y ostensible la vulneración que mediante el mismo se produce contra el ordenamiento legal vigente en materia ambiental.

En el presente caso, nuestra representada ha acreditado todos y cada uno de los presupuestos que exigen la ley y la jurisprudencia, en tratándose de la suspensión provisional de un acto administrativo: existencia de un perjuicio grave, y de imposible reparación que le pueda causar el acto impugnado (Fallo de fecha 10 de julio de 2001, proferido por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).

Por las razones indicadas, reiteramos nuestra respetuosa petición en el sentido de que, previo examen de las razones anotadas, se decrete la suspensión provisional de los efectos del Decreto Ejecutivo No. 107 de fecha 13 de noviembre de 2003 suscrito por la Presidenta de la República, Doña Mireya Moscoso, con la participación del señor Ministro de Economía y Finanzas, Norberto Delgado Durán, toda vez que, amén de las infracciones de tipo legal apuntadas, la implementación y/o ejecución del acto impugnado, causaría ostensibles e irreparables perjuicios a nuestro ecosistema, los cuales han de ser, indefectiblemente, tutelados en virtud de la presente acción.

VI. PRUEBAS:

1. Solicitamos se tenga como prueba la publicación en Gaceta Oficial número 24,937, del Jueves 27 de noviembre de 2003, del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003.

2. Informe del año 2003 preparado por The Nature Conservancy contentivo de un Análisis Económica de Tres Inversiones Viales a Través del Parque Nacional Volcán Barú y Areas Aledañas en Panamá Occidental.

3. Poder conferido a nuestro favor por ANCON.

4. Certificado de Existencia y Representación Legal de ANCON.

VII. DERECHO:

Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976, Ley No. 1 de 3 de febrero de 1994, Código Administrativo, Código Civil, Ley 38 de 2000.


Panamá, 2 de dicembre de 2003.
MORGAN & MORGAN

Simón A. Tejeira Q.

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