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Ley Penal del Ambiente: desnaturalización de un propósito 

por Gonzalo Menéndez  G.

Antecedentes

Como bien se sabe, la Constitución Nacional es el mandato fundamental de un país. En el caso de Panamá, recientemente fue modificada, sin embargo, lo referente al llamado Régimen Ecológico perteneciente al Título I Capítulo 7, que en su momento nos colocó ante la faz del mundo, como un país de avanzada, no fue revisado ni actualizado.

Aún así, tal capítulo, no sólo sigue válido, sino que cumple con los postulados básicos de una Constitución moderna: establece los principios elementales. En nuestro caso, otorga la potestad al Estado de preservar la salud de los ciudadanos a través de un ambiente sano y libre de contaminación. La carta magna va más allá, exige un desarrollo social y económico que evite la destrucción del ambiente, y para ello, exige también que el Estado fiscalice y aplique normas que garanticen estos derechos.

Bajo este contexto y siguiendo las jerarquías de nuestro sistema legal, en especial el mandato que otorga la Ley 41 de 1º de julio de 1998, conocida como Ley General del Ambiente, en la cual se enuncia como objetivo, el desarrollo sostenible; se plantea la necesidad de complementar la labor ejecutiva del Estado en materia ambiental, con la labor penal.

La ley 41 de 1998 establece los principios y lineamientos de la política ambiental nacional, la cual básicamente expone la integración de la dimensión ambiental a las políticas del Estado, promueve una nueva forma de percibir el ambiente: una nueva actitud, también impulsa mecanismos de resolución de conflictos y mediación como fórmula racional ante los problemas, e incorpora nuevos conceptos para nuestra legislación ambiental, como lo son: la compensación ecológica, un régimen de incentivos que permita conversión productiva a formas amigables y congruentes con el entorno, así como la restauración ambiental. También hace énfasis en el objetivo de incorporar el concepto de sostenibilidad y el de racionalidad en el aprovechamiento de los recursos naturales.

A pesar del caráter novedoso y racional de la idea de cambiar la cultura de la sociedad hacia una de respeto del entorno, de cambios de actitud frente a los recursos naturales y sus usos, los derechos de la sociedad a una ambiente libre de contaminación, la norma también supone complementos que permitan un marco de acción completo en cuanto al logro de sus propósitos, y es por ello que también establece que toda contaminación producida con infracción de las normas legales vigentes, acarrea responsabilidad civil, administrativa o penal; y además, exige a reparar el daño causado asumiendo los costos correspondientes.

La norma en mención establece que la responsabilidad administrativa es independiente de la responsabilidad civil por daños al ambiente, así como de la penal que pudiere derivarse de hechos punibles y reconoce los intereses colectivos y difusos.

Por estas razones, a inicios de este siglo XXI, se dio inicio a la formulación de una ley penal del ambiente. En 2004, luego de largas discusiones se aprobó mediante ley en la Asamblea Nacional, la adición al Código Penal del Título XIII denominado Delitos contra el Ambiente. Este título consta de artículos que van desde al 394 al 413 del Libro II del Código Penal. Su sanción por parte del Ejecutivo se dio a inicios del presente año, y su entrada en vigencia seis meses después (julio 2005).

En Septiembre de 2004 se produjeron inundaciones en el área este de Panamá, que fueron difundidas de manera extensa e intensa. No hubo muertos ni desaparecidos, tal como en otros casos y en otras circunstancias ocurren en el país. Sin embargo, este caso, denominado el caso de Prados del Este, distrajo la atención y concentración de los diputados, y se dejaron llevar por la sed de prisión para los responsables de los hechos. El resultado: una capítulo destinado a los “Delitos contra la Normativa Urbanística” incluidos en una ley penal contra el ambiente. Se aprobaron artículos incongruentes (Art. 408) tales como aquel que expresa que los funcionarios públicos que aprueben permisos o licencias de construcción en áreas inundables, serán castigados de tres a seis años de cárcel. 

Suponemos entonces, que en primer lugar, alguien en el Estado debe definir “área inundable”, ya que la norma no lo hace. ¿Y quién recibe ese mandato? ¿Acaso el Instituto de GeoCiencias de la Universidad de Panamá? Nadie lo establece. En segundo lugar, la lógica geológica me dice, y con buenos fundamentos, que nuestra República es abundante en áreas inundables (¿o anegadizas?), y que lo que se detiene gracias a la imprecisión, o falta de definición legislativa, es hacia dónde se expandirá nuestro país en las próximas décadas, pues buena parte de las tierras para ello, no serían más potenciales lugares para vivir. El error de concepto aquí nuevamente reside en que lo que se debe castigar no es la construcción en áreas de tipo inundable, sino, la falta conciente de toma de previsiones para evitar daños al ambiente o a las personas.

Ahora, detengamos un momento a analizar quienes otorgan tales permisos de construcción: MIVI, MOP, IDAAN, ANAM y Municipios. Entonces debo interpretar de la norma que los funcionarios públicos a los cuales se refiere el artículo 408 son: los ministros del MIVI y del MOP, el Director del IDAAN, la Administradora General del Ambiente y el Alcalde. En otras palabras, ¿el artículo está destinado a la posibilidad de castigar con la cárcel a estas cinco personas?.

Para comprender a cabalidad los alcances de esta norma, es necesario recordar que el país se encontraba en una transición política. Las discusiones en la Asamblea Nacional estuvieron plagadas de factores políticos más que técnicos, lo que condujo a los diputados a aprobar textos que presentan vacíos e incertidumbres, lo cual resulta notablemente peligroso, dado el carácter penal de la norma y la posibilidad tangible de su utilización política como arma de persecución o coacción política.

Es importante resaltar que buena parte del articulado de esta norma proviene de normas previamente aprobadas en nuestra legislación, como lo son aquellos relacionados a los abusos en el uso de la vida silvestre, los cuales ya estaban contenidos en la ley 24 de junio de 1995, conocida como la Ley de Vida Silvestre. Del mismo modo ocurre con los relacionados a desechos peligrosos, que recogen el espíritu del Convenio de Basilea, al cual nuestro país está suscrito desde hace años. Con lo cual, no todo el Título es descabellado.

Reina en el texto de la nueva norma, el castigo sobre el inadecuado uso de la información y la alevosía en cuanto a brindar información errada que permita abusos ambientales. Sin embargo, en este sentido la norma se queda corta, pues no establece de forma tajante que tal información o desinformación debe considerarse grave si conduce a un desastre ambiental. La información errada o mal empleada per se no debe constituirse ni considerarse un delito ambiental, pues para ello, ya existe el marco legal administrativo que permite sancionar estos casos menores.

Información falsa o inexacta 

Bajo esta denominación se otorgan, sin mediar más detalles ni definiciones, castigos que van desde uno hasta tres años de prisión. En la práctica frases ambiguas como estas inhiben a los especialistas serios a realizar estudios de gestión ambiental. ¿A qué llamamos “una información inexacta”? No está definida. ¿Quién en Panamá o en el mundo puede otorgarse el derecho de la verdad? Podemos jugar incluso con la semántica y preguntarnos si los diputados están concientes de las diferencias fundamentales entre exactitud y precisión. ¿Habrán querido expresar imprecisión en lugar de inexactitud?

El sentido de la norma no castiga sólidamente la intención del delito, como originalmente pidió la sociedad, sino que caracteriza de manera incierta los resultados que eventualmente podrían conducir a un delito ambiental, sin ser claros en lo que se puede catalogar como grave o leve.

¿Qué es un delito grave contra el ambiente? Cada año que nuestros campesinos destruyen cientos de hectáreas con las denominadas técnicas de roza y quema, se cometen faltas muy serias a nuestros ecosistemas, sin embargo, ¿se aplicará esta norma a tales personas, entendiendo que lo que realmente nos hace falta no son más presos, sino una nueva cultura de desarrollo agropecuario?. En contraste, se pretende perseguir a los consultores ambientales o al menos coaccionarlos con el uso de la ley, porque eventualmente y a juicio de algún funcionario trasnochado o desactualizado, se interprete como una falta “grave” que en lugar de una zona “inundable” se caracterice una “zona anegable” en proyectos urbanísticos. Por favor... Lo que se requiere es que se apliquen y fiscalicen medidas suficientemente racionales e inteligentes que impidan desastres contra el ambiente y las personas. Esta es una labor administrativa, no judicial.

Requiero que alguien nos explique qué ocurrirá con los funcionarios que no apliquen la norma vigente penal, hasta tanto sea modificada, por considerarla absurda. ¿Quién levantará una investigación en el Ministerio Público a un consultor, porque en lugar de decir en un EIA, Bosque Tropical Húmedo diga Bosque Seco Tropical?. Podríamos ahogarnos de estos casos absurdos y aplicar la norma a rajatabla, sino echamos mano a la lógica terrenal y a la interpretación natural de las circunstancias. Entonces me pregunto nuevamente: ¿quedaremos en manos de la interpretación de un funcionario, dado que la norma no fue diseñada adecuadamente? De ser así, que alguien me explique si este hecho interpretativo no es subjetivo y nos coloca a todos en la indefensión.

Lamentablemente el texto de la norma no es específico ni claro, y con la generalidad, lo que se está logrando no es disminuir la incidencia de casos de delitos contra el ambiente, sino la paralización de sectores productivos que dependen de la aprobación de instrumentos de gestión ambiental, tal como lo son los Estudios de Impacto Ambiental, Planes de Manejo o Auditorías Ambientales. Al menos estos parecen ser los resultados inmediatos de la aplicación de Ley Penal del Ambiente, la cual obviamente requiere urgente revisión y ajustes, el no hacerlo con premura, podría conducirnos por dos caminos: a.- la inoperancia de la norma con las consecuencias y debilidades que esto generaría en nuestro modelo de gestión ambiental o, b.- la aplicación absurda y promoción de la injusticia.

El autor es el ex-director de ANAM